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UNASUS têm tese aprovada por unanimidade, no IV Encontro do Ministério Público em Defesa da Saúde - 22/09/2008
O controle externo no SUS, esse foi o tema da Tese apresentada pela diretora social da União Nacional dos Auditores do SUS - UNASUS, Jovita José Rosa, no dia 12/09, em Fortaleza/CE, no IV Encontro Nacional do Ministério Público em Defesa da Saúde - Políticas Públicas Intersetoriais e o SUS a qual foi aprovada por unanimidade. O encontro foi realizado pela Associação Nacional do Ministério Público em Defesa da Saúde.

DESENVOLVIMENTO

Decorridos vinte anos da criação do SUS, faz-se necessária uma maior reflexão a cerca do arcabouço jurídico-organizacional do Sistema Único de Saúde, apesar de resistências para cumpri-lo. dentre essas, ressaltam as dúvidas quanto a relevância pública conferida pelo Art. 197 da Constituição Federal às atividades de regulamentação, fiscalização e controle do SUS; as dificuldades práticas para exercer a atividade de fiscalização e auditoria, apesar de a Lei nº. 10.683/03 – Art. 27, inciso XX :
- “Ao Ministério da Saúde compete:
a) política nacional de saúde;
b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde; grifo nosso
c) ...”
Apresentamos abaixo entraves detectados com relação ao cumprimento das ações de auditoria:
a) Procrastinação sucessiva para a criação da carreira de auditoria do SUS, composta de estrutura autônoma e independente;
b) Não implantação do Sistema Nacional de Auditoria - SNA, não obstante o descumprimento da Lei n.º 8.689, de 27 de julho de 1993.
Em 1999, a União Nacional dos Auditores do Sistema Único de Saúde – UNASUS, no documento “CONSEQÜÊNCIAS DO DESMONTE DO COMPONENTE FEDERAL DO SISTEMA NACIONAL DE AUDITORIA”, denunciou às autoridades públicas dos Poderes Executivo e Legislativo os seguintes prejuízos à saúde da população:
“Deixará de haver o controle efetivo do volume de recursos, absolutamente necessário por não exigir prestação de contas de sua aplicação, repassados diretamente pelo Ministério da Saúde dos Fundos estaduais e municipais de saúde, na ordem de 12 bilhões orçados pela União.”
“Deixará de haver o controle das ações e serviços de saúde financiados pela União.”
“Os gestores estaduais e municipais deixarão de ter sua gestão avaliada pelo Ministério da Saúde.”
“Possibilita a prática de desmandos com os recursos da saúde, já tão escassos e insuficientes para atender às necessidades da população.”
“Facilita a ação de pessoas inescrupulosas, muito mais interessadas em compatibilizar interesses políticos menores, do que em garantia a visibilidade do Sistema Único de Saúde e o bom atendimento à população.”
“Evidencia o descaso das autoridades da área de saúde em relação ao fortalecimento do SNA FEDERAL núcleo de controle considerado estratégico e de vital importância para o atendimento aos preceitos legais, e aos anseios da população.”
Tais denúncias foram feitas há nove anos. Apesar do tempo decorrido, o horizonte é marcado por esperanças, perplexidades e receios de que as contradições persistam e possam superar a verdade. A prática tem demonstrado que a cobiça pelos ganhos do produto saúde, busca ser mais poderosa que o ordenamento jurídico vigente, não devendo ser menosprezada, haja vista que é um dos maiores mercados emergentes do mundo em bens e serviços.
Em 2004, mais uma vez a UNASUS elaborou uma Carta Aberta, onde também ressaltou a importância da efetiva estruturação e fortalecimento do Sistema Nacional de Auditoria do SUS, com a criação urgente da Carreira de Auditor em Saúde.
Esse documento teve o objetivo de alertar as autoridades governamentais constituídas e a sociedade civil – em especial aos usuários do SUS e ao Ministério Público –, sobre a relevância da efetiva implementação da Auditoria do SUS no Ministério da Saúde, a qual, indubitavelmente, passa pelo aparelhamento e fortalecimento da força de trabalho, cujo pilar básico de arcabouço é representado pela criação e implantação de uma carreira estruturada para os servidores com atuação neste segmento.
As esperanças situam-se na disposição de valorizar a transparência e importantes parcerias tais como, com o controle social, com a sociedade civil organizada, entidades de classes. Desta forma a UNASUS participa do Conselho Nacional de Saúde na condição de suplente representando o seguimento dos Trabalhadores. Participa também do Movimento do Combate à Corrupção Eleitora – MCCE, do qual também a AMPASA participa e do projeto “adote um município”, em conjunto com outras entidades de controle, como a Auditar do TCU, Audicaixa, Unacon da GCU e outras.

O QUE FAZER?

Há uma vasta literatura sobre o SUS, especialmente de origem oficial. Carecemos, porém, de conhecimentos sobre a aplicação desse instrumental à efetiva assistência aos usuários.
Pior é que nos acomodamos mesmo diante das manchetes nos meios de comunicação, que denunciam descasos, fraudes e omissões na prestação de serviços à saúde. O que acontece no silêncio dos hospitais – no cotidiano da assistência prestada nos ambulatórios e emergências, vidas salvas, sofrimentos evitados –, permanece no anonimato. A dedicação cotidiana dos profissionais que fazem saúde não é notícia. É obrigação.
Nesse contexto em que convivem dedicação, omissão e descaso, o Governo simplificou a interpretação desses fatos: o problema central reside na gestão.
Em decorrência, apresentou ao Congresso Nacional o anteprojeto para autorizar a institucionalização de fundações públicas de direito privado. Essa poção mágica deverá produzir efeitos de transformar a gestão do SUS para implantar princípios da gestão de desempenho, isto é, a mudança estratégica da administração do SUS, a fim de priorizar o foco no usuário.
Mudar a gestão das pessoas, valorizar a remuneração, reformar os processos de obtenção de resultados, etc. Tudo isso convivendo com o sistema atual de baixos salários e indiferença do poder público, cuja origem, paradoxalmente, valorizava o trabalho, a classe operária e a independência diante dos múltiplos interesses econômicos.
Muitas são as discussões. Realiza-se a XIII Conferência Nacional de Saúde e a poção mágica foi rejeitada. O anteprojeto caminha na Câmara Federal, ignorando o controle social. Os usuários do SUS continuam como antes, a indiferença predomina e continuamos cuidando pontualmente das disfunções e não conformidades: mortes em excesso, como por exemplo, na Santa Casa de Misericórdia de Belém, cuja solução exige aplicação dos programas de saúde da família, uma vez que os nascituros continuarão chegando ao hospital de referência em condições subumanas e a morte torna-se desfecho esperado.
O que propomos diante desse quadro? Que a sociedade seja convocada a participar repetindo a exemplar atuação do movimento que precedeu à institucionalização do SUS. Acreditamos que somente assim para implantar o Sistema Nacional de Auditoria – SNA.
Stephen Kanitz que é administrador disse: “O Brasil não é um país corrupto. É apenas pouco auditado. Estudos desenvolvidos pelo Banco Mundial e pela ONU indicam que os países com menor índice de corrupção são os que têm o maior número de auditores e fiscais”.

IMPLANTAR O SISTEMA NACIONAL DE AUDITORIA

A Constituição Federal de 1988 preceituou no Art. 198, inciso I, que o SUS se estruturaria segundo a diretriz da “descentralização, com direção única em cada esfera de governo”.
Nesse dispositivo constitucional, a descentralização referida é política, e devida à autonomia que os entes federados obtiveram pelo Art. 18 da Constituição Federal. Assim, cada ente federado manteve sua autonomia administrativa para melhor organizar seus órgãos e agentes, para realizar as tarefas de promoção e proteção à saúde, mas, subordinados as normas gerais da legislação federal e estadual, conforme dispõe o Art. 24, Inciso XII. Excepcional, no Art. 30, inciso I, o município legisla nos casos de assuntos de interesse local (1).
Indispensável reconhecer que as atuais ações nas áreas de atuação do Ministério Público e do DENASUS, abrangem um percentual pouco representativo de cobertura do Sistema SUS. Essa atuação em relação à necessária cobertura do universo SUS, que compreende a aplicação de cerca 50 bilhões de reais, demonstra que somos uma gota d’água no oceano do Sistema. Pior ainda: as ações pontuais e centralizadas contribuem para perenizar o desrespeito ao artigo acima referido, que preceitua como diretriz do SUS a sua descentralização. Equivale dizer, mesmo que os atuais esforços sejam multiplicados em progressão geométrica, as ações persistirão de forma pontual e distante do foco onde ocorreu a ação ou omissão que precisa ser sanada.
A conclusão lógica dessas premissas incide numa ação estratégica necessária a capacitar os entes federativos com efetiva participação na implantação do SNA. Esse esforço implica trabalhar resistências, motivar gestores e, principalmente, implantar uma cultura de parceria do controle, uma vez que, o enfrentamento, mesmo cumprindo a lei, gera efeitos isolados e não contribuem a médio e longo prazo com os resultados, pelas autoridades gestoras do SUS.
A atuação da auditoria, por exemplo, busca corrigir inconformidades, aperfeiçoar a qualidade da gestão e blindar a administração pública em relação aos que dela buscam praticar atos ilícitos.

INVOLUÇÃO HISTÓRICA DA FORÇA DE TRABALHO DO DENASUS

O quantitativo de servidores do DENASUS vem sendo reduzido nos últimos anos com destaque para o período de 1997 a 2007.

RECOMENDAÇÕES POR DIVERSOS ÓRGÃOS

A importância da carreira de auditoria federal do SUS foi aludida por diversos órgãos, a saber:
Do Congresso Nacional
A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, que apurou as irregularidades na aquisição de Unidades Móveis de Saúde, aponta a não estruturação da auditoria do Ministério da Saúde, isto é, o não cumprimento do artigo 13 da Lei n.º 8.689, de 27 de julho de 1993 – que deu um prazo de noventa dias para a reestruturação global do Ministério da Saúde.
Do Tribunal de Contas da União
(...) “Se o controle tem custo, a falta de controle tem custo muito maior, o que se investe na fiscalização não é despesa, mas antes, economia.” O Tribunal de Contas da União reconhece a relevância das ações do DENASUS, que consta em ata editada em 1992.
“(...) mesmo que o Sistema Nacional de Auditoria custasse o dobro do que custa o TCU, com todas as suas Secretárias Regionais e 2 mil servidores, ainda assim o controle exercido pela Auditoria proporcionaria economia superior a seu custo de operação. Se custar 100 milhões de dólares anuais e conseguir reduzir apenas à metade os desvios do SUS, ainda assim deixará um saldo de 35 milhões de dólares para o Tesouro Nacional...” – Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, em 16-06-1994.
(...) “as medidas efetivas adotadas e/ou em andamento com vistas à elaboração de um Plano de Cargos e Salários para os auditores da área de saúde, vez que a Carreira de Auditoria – Fiscal Federal do SUS, não foi incluída na Medida Provisória n.º 2.048-27, atual MP n.º 2.229, de 06-09-01, conforme proposto pelo Ministério da Saúde.” - O mesmo teor é tratado no Acórdão n.º 1.049/2003 TCU –1ª Câmara, Sessão de 27-05-2003, por meio da Decisão n.º 955/99-TCU Plenário (Ata n.º 54/99).
Acórdão n.º 1.843/2003 – TCU Plenário - DOU Seção 1, n.º 250, de 24-12-2003, orienta:
(...) “realize com maior freqüência auditorias de caráter preventivo, corretivo ou saneador, fortalecendo as atividades de controle, avaliação e auditoria do Sistema de Saúde e dos serviços de saúde.”
Da Procuradoria Geral da República
“Em defesa da implantação urgente do Sistema Nacional de Auditoria, o Subprocurador-Geral da República informa ao Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, que dirigiu recomendação ao Senhor Ministro da Saúde sobre a importância dos auditores do SUS para o combate às fraudes e à defesa do patrimônio público, além de evidenciar que eles exercem atividades exclusivas de Estado”. Wagner Gonçalves – Subprocurador-Geral da República – Procurador Federal dos Direitos do Cidadão - Ofício/PFDC n.º 080, 21-03-2000
(...) “Isto posto, senhor Ministro, nós representantes do Ministério Público e integrantes do Grupo-Tarefa vimos testemunhar a Vossa Excelência relevância das ações de controle que são desenvolvidas pelos servidores do Denasus, em que pese estejam de fato exercendo atividades de auditoria, carreira típica de Estado, que por sua nobre missão deve merecer atenção especial por parte do Governo. Vimos, ainda, declarar que o pleito da criação de uma carreira de Auditor é, portanto, medida de justiça e que,amoldada aos ditames da Constituição Federal, certamente trará enormes benefícios ao Estado, pois estará contribuindo para o tão-desejado fim da corrupção no sistema público de saúde e, ato-contínuo, melhoria desses vitais serviços que são postos à população brasileira” – tendo como signatários Procuradores da República Dr. Luiz Francisco F. de Souza, Dr. Mário Lúcio de Avelar, Procurador do MP de Contas da União Dr. Marinus Marsico, Promotora de Justiça-PROSUS Dra. Alessandra Elias de Queiroga e a Procuradora do MP de Contas do Distrito Federal Dra. Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, encaminhado ao Senhor Ministro de Estado da Saúde. Ofício/MPF/PRDF/LF n.º 056, de 22-03-2004.

Do Controle Social

10ª Conferência Nacional de Saúde – Relatório Final
Item. 2.2.5 – SISTEMA DE CONTROLE, AVALIAÇÃO E AUDITORIA
“O Ministério da Saúde, as Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde devem implementar efetivamente o SNA do SUS, descentralizado com competências de avaliação, fiscalização e controle técnico-científico, contábil, operacional e administrativo, financeiro, patrimonial e administrativo de todos os serviços e ações realizadas no SUS, obedecendo as seguintes diretrizes:
....
3 – exigir o acompanhamento das auditorias pelos Conselhos de Saúde
....
12 – .....”
11ª Conferência Nacional de Saúde – Relatório Final
Ítem 15, alínea “n” – “Implantar e investir nos mecanismos de controle, avaliação e auditoria em todos os níveis do SUS, enfatizando a capacitação de pessoal e o desenvolvimento de tecnologia que garantam o controle de qualidade, a garantia da acessibilidade, a integralidade e a articulação com os Conselhos de Saúde. Criar mecanismos de avaliação do grau de satisfação do usuário, incluindo as demandas de média e alta complexidade. Regulamentar o cargo de auditor do SUS e garantir que o sistema de auditoria contribua, efetivamente, para o diagnóstico e a reorganização das Políticas Públicas de Saúde”; grifo nosso.
Na 13ª Conferência Nacional de Saúde - foi aprovada a proposta que fez parte do Eixo I de discussão, que implementa política de auditorias no Serviço Único de Saúde em todas as esferas de gestão. A implementação desta política abrange quatro diretrizes. São elas: Integrar as ações desenvolvidas por todas as instâncias de controle auditoria e fiscalização, especialmente com as de controle social; Definir carreira de auditoria do SUS, de caráter multiprofissional, no âmbito do Sistema Nacional de Auditoria (SNA); Garantir financiamento Tripartite para a estruturação do Sistema Nacional de Auditoria e execução de suas ações; Estabelecer mecanismo para exigir o cumprimento das responsabilidades sanitárias, com envolvimento do Controle Social, nas três esferas de gestão do SUS.

RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

O DENASUS tem a responsabilidade de auditar o segundo maior orçamento da União, aprovado pelo Congresso Nacional que destinou para o Ministério da Saúde em 2008, o valor correspondente a R$48,5 bilhões. Acrescente-se a esse montante o valor correspondente aos recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços de saúde, conforme determina a Emenda Constitucional 29 (EC 29), bem como, os recursos destinados nas contrapartidas pactuadas em convênios do Fundo Nacional de Saúde.
RESULTADOS
No período 2003/2007 foram realizadas 11.569 auditorias em 26 estados e no Distrito Federal que totalizaram os seguintes percentuais: 48,9% na área assistência – média e alta complexidade, de 22,3% na área de Contrato/Convênios, de 22,1% na área de gestão estadual/municipal e 6,8% na área de atenção básica.

Dos 5.564 municípios da federação, o DENASUS, no período de 2002 a 2007, conseguiu auditar apenas 1.469, ou seja, 26% em seis anos. Essa baixa cobertura evidencia a necessária ampliação da sua força de trabalho.

FORTALECER O DEPARTAMENTO NACIONAL DE AUDITORIA DO SUS – DENASUS, CRIANDO A CARREIRA DE AUDITORIA DO SUS.

Após quinze anos de luta, especialmente da UNASUS, nova esperança surge para criar a carreira de auditoria do SUS. A Portaria 2.041, de 07 de agosto de 2008, criou um Grupo de Trabalho com a finalidade de elaborar propostas de revisão da estrutura e organização dos cargos, em Planos de Carreiras e Cargos, e das tabelas remuneratórias, incluindo o sistema de gratificações, relacionados aos ocupantes de cargos efetivos em exercício das atividades de auditoria do SUS e correlatas no DENASUS. Nesse grupo contamos com a ilibada participação da AMPASA na discussão.

Fonte: UNASUS

UNASUS - União Nacional dos Auditores do SUS
www.unasus.org.br